摘 要：推动高校分类发展是实现中国式高等教育现代化的重要方向。基于历史制度主义理论，研究探讨高校分类发展政策的变迁逻辑，发现：新中国成立以来，高校分类发展政策历经学科功能导向的初始分类与重点高校建设的初步分层交错期、重点工程引领下的制度化分层与层级化辐射期、分层逻辑主导下的各类型高校协同发展期、以人才培养定位为基础的多元分类与特色发展期，政策变迁受到外部宏观制度环境变革和高等教育内部自身条件变化的双重影响，呈现路径依赖特征，院系调整、改革开放、高校扩招、“双一流”建设是变迁的关键节点。未来高校分类发展政策应借鉴历史经验，完善不同类型高校设置的标准体系与制度设计；构建高校分类的央、地、校多元主体治理模式；深化以分类评价为牵引的高校分类改革；建立兼顾公平与绩效的高等教育资源分配制度。
一、问题的提出
在我国高等教育普及化进程中，多样性是其基本特征，这意味着过去以同一个标准和尺度衡量所有高校的模式已经不符合高等教育发展的现实要求。面对数量巨多的高校，各高校应该具有独特性，如此才能形成一个健康的高等教育生态系统。
2025年，中共中央、国务院印发的《教育强国建设规划纲要（2024—2035年）》进一步强调要分类推进高校改革发展，明确各类高校发展定位，建立分类管理、分类评价机制，引导高校在不同领域不同赛道发挥优势、办出特色。可见，在当前全面提高高等教育质量的总体要求下，进行特色化发展、完善体系建设不仅是摆在我国高校面前的共同任务，亦是高校打破资源制约和发展瓶颈的关键所在。因此，今后我国高等教育的发展理应抓住多样性这一关键特征，向以结构优化和质量提升为主要特征的内涵式发展转变，着力提升我国高等教育的整体发展水平，实现高等教育高质量发展的目标。
梳理高校分类发展政策历史变迁的脉络，了解各个历史阶段政治、经济等宏观制度环境与高校分类发展政策的互动方式，有助于挖掘政策制定背后的动力因素。针对高校分类发展政策变迁，学界基于不同的划分依据进行一定的探索性研究。例如，廖苑伶等人认为新中国成立以来，我国高校分类发展经历了院校类型分化期、院校垂直分层期、院校功能同质化发展期以及分层与分化协同发展期，并在分类的导向、决策、格局和对象四个方面实现逻辑跃升；刘振天等人将70余年来我国高等教育分类管理政策的演进划分为初步探索、快速推进以及改革创新三个阶段，且认为在这一过程中高等教育分类管理政策在分类体系、对象、过程和标准四个维度发生了质的转变；杜瑛结合重要政策文本、关键历史事件和实证数据分析新中国成立70年来我国高校设置与布局政策变迁的历史脉络，探寻高校设置与布局调整的动因逻辑，进而提出未来我国高校设置与布局政策调适的应然选择。
然而，已有关于高校分类发展政策的历史研究，存在明显的理论框架缺失和方法论局限。从研究范式来看，多数研究采用传统的“政策描述-阶段划分”线性叙事模式，其划分主要依赖于三个经验性标准：一是以行政管理体制变革作为断代节点；二是以政策发文频率和推进强度进行机械分期；三是参照高校功能拓展的显性变化划分阶段。此种研究路径虽然能够呈现政策变迁的表层轨迹，但本质上未能突破描述性分析的窠臼，既缺乏对政策变迁深层机制的理论解释，也鲜少关注政策主体与制度环境的复杂互动关系。基于此，本研究从历史制度主义视角出发，通过构建更具解释力的理论框架，将对高校分类发展政策变迁的研究置于更广阔的国家制度文化背景中，系统考察政策变迁与制度环境的共生演化关系，从更加宏观的层面深刻把握政策变迁的内在逻辑理路。
二、历史制度主义及其适切性分析
（一）历史制度主义分析框架
20世纪80年代，历史制度主义在西方社会科学领域中流行起来，并发展成为新制度主义分析范式，被广泛应用于解决更加复杂的社会政治问题。该理论分析框架主要体现在以下三个方面。首先是追溯制度变迁的历史进程，将制度嵌入宏大的社会系统，分析该制度在当时特定条件和情境下的形成过程以及变迁方向。其次是分析制度变迁的具体路径，将制度变迁过程划分为制度存续的“正常时期”和制度变迁的“关键性节点时期”：“正常时期”的路径依赖认为制度会沿着固定轨道稳定演化下去，先前的制度选择会决定和影响后续的制度行为；“关键性节点时期”的制度断裂则强调制度发展过程中存在“历史否决点”，即某个特殊时间点的重大事件或决策会引发制度的剧烈变革。最后是揭示制度变迁的动力因素，制度的实施受到整个制度场域的影响，通过考察各个历史时期制度与政治、经济和文化等宏观结构的互动方式，考察制度背后的权力博弈和利益分配，从而更深入地理解制度的制定和实施过程。
（二）历史制度主义的适切性
作为新制度主义备受推崇的三大理论流派之一，历史制度主义主要从中观的制度层面入手，聚焦于分析制度的历史演变特征以及这些演变对政治行为和政策结果的影响，着眼于强调历史进程在制度发展和变革中的重要性。该理论注重制度变迁的历史性和动态性，关注制度变迁的深层结构和动力机制，认为制度变迁是一个不断发展的过程，受到政治背景、经济体制、文化观念等多重因素的影响。高校分类发展政策作为一种制度安排，贯穿我国高等教育发展全过程。可以说，我国高等教育的发展史同样也是一部高等学校的分类发展史。高校分类发展政策的形成和变迁受国家意志及其发展战略、社会各界对高校分类问题的关注等因素的共同影响，具有较强的历史逻辑，符合历史制度主义的分析规范。因此，从历史制度主义视角分析我国高校分类发展政策具有适切性，有助于全面理解政策的历史背景、现实状况和未来趋势，从而深化与完善政策体系建设。
三、历史演进：我国高校分类发展政策的历时分析
历史的最大特性是变， 历史分期的目的是找出“变点”，观察历史的“质变”与“量变”，从而了解各个时代的特性。新中国成立以来，党和国家根据不同历史时期社会发展的实际需要以及高等教育不断变化的内在需求，对高校的类型与层次进行调整，旨在适应各个时期高等教育服务不同社会经济建设的目标，优化高等教育的结构与布局。实际上，尽管历次高校分类发展改革调整的特征各异，但内在逻辑却始终保持一致，即高校的分类发展必须服从和服务于国家战略。换言之，“高等教育发展本身就是国家战略”，“国家急需”一直是高校分类发展的核心依据。本研究采用历史制度主义分析框架，基于“关键时间节点”与“政策文本变异”双重维度，系统解构高校分类发展政策的变迁历程。在关键时间节点的识别维度上，着重聚焦外部制度环境突变对政策范式转换的驱动作用；在政策文本变异的分析维度上，则主要通过内部标志性政策文本话语体系着力点的断裂性变化来凸显政策导向的变化。可以说，关键时间节点为政策文本变异提供背景解释，政策文本变异为关键时间节点选择提供实证支撑。在二者相互印证下，本研究所划分的四个阶段不仅是时间标志，还是我国高等教育治理范式转换的制度刻度，深刻反映了国家战略需求与高等教育发展规律之间的动态调适过程。
（一）学科功能导向的初始分类与重点高校建设的初步分层交错阶段（1949—1977年）
新中国成立初期，国家亟须培养大量专业性工程技术人才，为工业化建设提供人才支撑，以满足国家国防安全需求和人民群众生产生活需要。鉴于此，我国政府开始大力发展具有独立建制的单科院校。1949―1951年，为配合国家建设的需要，教育部初步调整全国公私立高等学校或某些院系，为院系调整奠定基础。1952年，教育部出台《全国高等院校调整计划（草案）》，提出以与经济社会发展需求相对应的学科专业门类为分类依据，从存量综合类高校中分化出大量的多科或单科性学院，或将院系合并发展为具有独立建制的行业学院和工科学院，通过分解与合并的方式，最终形成以专业学院为主体的高校分类发展格局。此次院系调整是对苏联模式的直接移植，与当时计划经济下的产业分工高度匹配。高校作为行业人才培养工具，旨在满足工业化建设急需的专业人才供给。这一学科功能导向的分类体系遵循效率优先与行业适配性原则，通过强化工科优先的学科等级制，反映了知识生产与国家意志的深度绑定。值得注意的是，这一时期国家亦把重点高校建设作为推动高等教育发展的重要示范和引领性政策，重点大学和项目认定工作成为我国集中有限资源重点扶持部分高校优先发展的开端。1954年，教育部颁布《关于重点高等学校和专家工作范围的决议》，首次设立六所全国重点高校，开启了全国性重点高校建设的工作。1959年，中共中央发布《关于在高等学校中指定一批重点学校的决定》，指定北京大学等16所高校为全国重点高校。1960年，中共中央颁布《关于增加全国重点高等学校的决定》，进一步将重点高校数量扩充至64所。同时，结合该时期重工业优先发展战略，重点高校建设工作基本上以理工类院校为主。重点高校项目认定标志着我国高等教育分层管理的开端，其核心逻辑是“学科功能＋行政指定”，虽然尚未形成现代意义上的分层体系，但奠定了我国高校重点建设的政策传统，为后续的政策演进提供了历史基础。
（二）重点工程引领下的制度化分层与层级化辐射阶段（1978—1998年）
进入改革开放新时期，在中共中央“调整、改革、整顿、提高”八字方针的指导下，我国高等教育事业的发展开始步入正轨。20世纪70年代末，“重中之重”建设思路强化，我国开始提出引导高校形成分层发展、分层服务的办学要求。1978年，国务院转发教育部《关于恢复和办好全国重点高等学校的报告》，确定了88所全国重点大学，分为“面向全国和面向地区的全国重点高等学校”，开始出现不同的分类服务面向与校地关系层次。到了20世纪80年代初期，我国开始以法律的形式建立高校内部教育分类标准，推动了高等教育体系的分类发展。1980年，中华人民共和国第五届全国人民代表大会常务委员会第13次会议审议通过的《中华人民共和国学位条例》，主张以学位授予等级为标准，将学位分为学士、硕士、博士三级，标志着我国学位制度的正式建立。1981年，国务院批准实施《中华人民共和国学位条例暂行实施办法》，进一步将高校划分为“授予博士学位的高校、授予硕士学位的高校、授予学士学位的高校、非授予学士学位的高校”，标志着我国学位制度的正式实施。学位制度作为高等教育体系的核心架构工具，其确立与实施促使高校分类发展过程中形成了以授予学位层次为基准的分类标准体系。这一体系不仅反映了高等教育机构的功能定位，亦深刻重塑了高校的分类格局与层级秩序，其本质是知识权力制度化的体现。
自20世纪90年代起，为了应对经济全球化所带来的机遇与挑战，我国亟须集中力量建设一批具有示范与引领作用的高水平大学，培养具有国际化视野的科研人才储备军，从而在激烈的国际竞争中立于不败之地。因此，在前期重点大学与项目认定工作的基础上，1995年，原国家计委、原国家教委和财政部联合印发《“211工程”总体建设规划》，强调面向21世纪，重点建设100所左右的高等学校和一批重点学科。1998年，国务院批转教育部《面向21世纪教育振兴行动计划》，提出在“211工程”的基础上，进一步创建若干所具有世界先进水平的一流大学和一批一流学科，“985工程”正式启动。重点高校建设工程的实施促使我国形成了由上到下依次为“985工程”高校、“211工程”高校、省重点本科、普通本科、高职高专的“金字塔”式高等教育分层结构，同时也催生了高等教育资源的“双轨制”分配模式，进而触发高等教育系统的连锁反应。具体而言，在行政主导的资源配置机制下，学术评价标准成为高校发展的核心指挥棒，导致不同层级高校在模仿顶尖院校发展模式的过程中，强化了体系的纵向分化，却未能真正实现特色发展。这种辐射效应虽推动了部分高校快速跻身国际竞争赛道，却加剧了资源配置和办学目标的趋同化，为后续高等教育改革埋下结构性矛盾的隐患。
（三）分层逻辑主导下的各类型高校协同发展阶段（1999—2014年）
21世纪初，我国高等教育迈入大众化发展新阶段。为应对高等教育扩招带来的压力和挑战，高职院校、民办高校（含独立学院）以及地方新建本科高校逐渐开始兴起。这一时期，国家相关政策层面倡导以政府办学为主体，社会各界共同参与的办学理念，逐步改变过去由政府包揽办学的局面，构建公办高校和民办高校共同发展的格局，民办高校（含独立学院）由此获得了赖以生存的客观基础。同时，在中共中央“共建、调整、合并、合作”方针的指导下，一大批高职高专院校升格为新建本科院校，更有诸多中专院校变为专科层次的高职院校，高校类型呈现多样化的特征。为推进不同类型高校分类发展，国家也相继出台相关新设高校设置管理标准和要求的规定，并启动一系列支持新设高校发展的专项行动计划。具体而言，2000年，《高等职业学校设置标准（暂行）》在《普通高等学校设置暂行条例》的基础上进一步规定了高职院校的设置标准。2002年，《中华人民共和国民办教育促进法》统一民办高校和公办高校的设置标准，规定“民办学校的设置标准参照同级同类公办学校的设置标准执行”。2007年，《民办高等学校办学管理若干规定》进一步要求“民办高校的办学条件必须符合国家规定的设置标准和普通高等学校基本办学条件指标的要求”。2008年，《独立学院设置与管理办法》统一独立学院与公办学院的设置标准，规定“独立学院的设置标准参照普通本科高等学校的设置标准执行”。2013年，《关于完善本科学校设置工作的指导性意见》对新设本科学校的设置标准和程序进行了规定。
实际上，这一时期国家十分重视推进高校分类发展工作，出台了一系列推动高校分类发展的指导意见。然而，各个类型高校的发展最终却趋于同质化。究其原因，一是高校分类政策体系的内在限制性。由于相关政策多围绕高校土地校舍、图书资料等硬件设置标准进行说明，而对于各个类型高校的办学方向、质量标准等方面没有进行明确界定，并且将民办高校（含独立学院）的设置标准与公办高校统一，难以突出不同类型高等教育的内涵与特色，政策本体的缺陷无疑将削弱政策执行效果。二是受垂直分层阶段所形成的高等教育资源分配制度与评价体系的影响。在研究型高校占据主导性优势的传统资源配置格局下，新设高校为了争取有限的发展资源而对研究型高校办学模式产生了强烈的路径依赖，在课程设置、人才培养等方面均带有模仿研究型高校的“痕迹”。因此，纵然大众化需求倒逼高校分类改革，使得政策开始关注高等教育系统内部多样性，进行高校协同发展的有益探索，但由于政策本身的缺陷以及传统路径依赖导致的分层惯性难以突破，各个类型高校仍按照统一标准进行办学，高校间类型界限不清、职能分工不明、发展目标趋同。
（四）以人才培养定位为基础的多元分类与特色发展阶段（2015年至今）
在新一轮科技革命背景下，我国开始以高等教育的结构性改革作为发展主线，通过不断优化高等教育结构布局，完善高等教育分类体系，培养引领时代发展的一流人才。2015年，政府出台了关于不同类型高校分类发展的指导性政策。针对研究型高校，国务院印发《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》，提出培养拔尖创新人才、提升科学研究水平、着力推进成果转化等内容；针对应用型高校，教育部等三部门联合颁布《关于引导部分地方普通本科高校向应用型转变的指导意见》，对应用型高校提出转型发展要求；针对职业型高校，教育部印发《高等职业教育创新发展行动计划（2015—2018年）》，旨在推动现代职业教育体系日臻完善。2017年，教育部印发《关于“十三五”时期高等学校设置工作的意见》，将推动高校分类发展作为“十三五”时期重要的政策目标，提出以高校职能为依据，将我国高校划分为研究型、应用型和职业技能型三大类型，标志着我国高校分类发展体系基本形成。2021年，教育部发布《普通高等学校本科教育教学审核评估实施方案（2021—2025年）》，提出“两类四种”的分类评估理念，为各类型高校提供适用的办学依据，标志着高校分类评估走向制度化。
从过去由行政计划主导的分层惯习，到这一时期多元治理导向的动态分类，折射出我国高校分类发展政策的价值取向呈现出由外延式分类向内涵式分类转轨的特征。一方面，针对以往“211工程”和“985工程”所形成的相对固化的分类格局，“双一流”建设战略应运而生。这一决策的关键不在于消除分层，而是通过引入市场竞争机制，将传统计划主导的固定分层转化为绩效主导的动态分层，在保持国家战略引导力的同时激发高校内生动力；另一方面，首次明确将我国高校按照研究型、应用型和职业技能型三大类型来办学，旨在保障每一层高校都能找准定位，实现“金字塔”结构从“等级森严”向“功能互补”转型。这一制度设计标志着高等教育分类发展格局从“二元分立”走向“三元并举”，为高校分类发展工作指明了总体方向，成为当前各方普遍认可和推动的高校分类模式。
四、变迁逻辑：我国高校分类发展政策的规律解析
我国高校分类发展政策的变迁过程蕴藏着其特定的制度逻辑。本研究基于历史制度主义视角，从历史观和结构观两个维度来分析高校分类发展政策变迁的原因和结果：历史观立足于从路径依赖与关键节点两个理论解释高校分类发展政策在历史情境中的生成与转变；结构观则主要集中于从外部宏观制度环境变革和高等教育内部自身条件变化两个方面探讨推动高校分类发展政策变迁的深层结构。
（一）我国高校分类发展政策变迁的历史逻辑
1. 我国高校分类发展政策变迁的路径依赖
路径依赖作为影响制度长期运行的关键要素，是指在回报递增的正向反馈机制下，政策行动者前期一旦创设或选择某种制度模式，后期就会沿着该模式持续深入下去[12]，并不断进行自我维持和自我强化，从而巩固现有的制度结构。
正是技术和社会背景存在的四个明显可见且紧密相连的特征：学习效应、协同效应、适应性预期、退出成本增大催生了回报递增，进而致使我国高校分类发展政策具有较为突出的路径依赖特征。首先，学习效应强化了政策本身的合理性。高校分类发展政策确立之后，政府通过持续不断地学习国际高校分类经验以及总结国内高校分类实践，对推进当前高校分类发展工作有了更加理性的认识，逐步掌握了如何在政策指导下更有效地开展高校分类发展的探索和实践。正是谙熟高校分类发展政策的方法，使得政策在较长时间内保持了相对平稳的状态。其次，协同效应促进了制度环境的稳定性。高校分类发展作为一项涉及政府、高校等多元利益主体的综合性系统工程，传统的高等教育制度框架设计决定了各方利益主体处于不同地位，但长期以来自上而下的不断协调使各方利益主体之间形成了稳固的利益格局，政策改革势必会打破既有局面，各方利益诉求将很难达到一致。再次，适应性预期加剧了政策惯性的存在。行动者基于过去经验和当前情况对高校分类发展政策的适用性价值进行判断，并根据最终结果调整自身的行为，对政策现状认同感的增加使其习惯于从既定的政策要素中寻求指导，即使面临新的形势和任务变化，也难以迅速进行调整和优化。最后，退出成本增大制约了后续的路径选择。高校分类发展政策并非孤立存在，而是嵌入国家的政治、经济和文化制度网络，与各项制度之间联系紧密，高校分类发展轨迹的转变必然会涉及一系列相关制度的改革。同时，政府为确保政策得到有效执行，亦需制定具体的实施细则、评估标准和考核机制等进行辅助，这些配套政策所形成的矩阵结构导致政策变革成本在无形中增加。因此，长期以来巨大的建设成本投入使得政府更倾向于选择在原有的政策框架内进行微调，现有的发展路径处于锁定状态。
2. 我国高校分类发展政策变迁的关键节点
根据关键节点理论，在政策演进过程中，环境内外部要素和主客观条件互相作用，一旦时机成熟，突变式的转折即刻形成。关键节点作为历史发展过程中重要制度变革机会出现的短暂时刻，不仅是制度变迁的重要转折点，亦是路径依赖的起点，对其进行深入分析，有助于更好地把握制度的形成和变迁过程。
从我国高校分类发展政策的演进过程来看，院系调整是我国高校分类发展政策变迁的第一个关键节点。新中国成立初期，面对内忧外患的局面，国家亟须快速恢复和发展国民经济，特别是工业化建设对专业工程技术人才产生迫切需求，这促使高等教育必须按照“培养工业建设人才和师资”的方针进行重构。在此背景下，我国政府开始大力发展具有独立建制的单科院校。此次院系调整与重工业优先发展的国民经济计划形成精准匹配，其外部动力直接来源于国家工业化战略的政治需求，体现出高等教育政策对国家政治经济议程的从属性。改革开放是我国高校分类发展政策变迁的第二个关键节点。新时期以来，我国经济社会发展转型面临巨大挑战，产业结构调整催生多元化的人才需求，过去计划经济下相对单一的高等教育体系已经难以适应社会需要。为适应这一变化，我国从20世纪80年代开始大力发展学位与研究生教育，学位制度的建立是基于授予学位层次的分化，推动高校进入分层培养阶段。20世纪90年代以后，为了应对全球化带来的机遇与挑战，我国亟须集中力量建设一批具有示范与引领作用的高水平大学，培养具有国际化视野的科研人才储备军，支撑科技创新和社会发展，从而在激烈的国际竞争中立于不败之地。因此，我国高等教育系统形成以“211工程”和“985工程”为核心的等级化体系。这一时期政策变迁不仅源于高等教育体系内部的改革需求，也受到国内经济社会变革和国际环境变化的深刻影响，其实质是高等教育对市场经济改革逻辑的回应。高校扩招是我国高校分类发展政策变迁的第三个关键节点。21世纪之初，为刺激教育消费、缓解国企改革下岗潮压力、满足大量学生的入学需求，我国开始增设新的高校或扩大原有高校的招生规模，这一趋势在随后的几年中持续加强，导致高等教育数量的快速增长和规模的急剧扩张。面对日益庞大的高等教育体系，国家对新设高校设置标准和存量高校质量标准进行了规定，引导各类高校根据自身实际办学，避免走向同质化发展。这一时期的政策调整绝非单纯的教育决策，而是受经济刺激工具、社会稳定“安全阀”、国际竞争手段等多重外部因素的综合影响，其背后体现了高等教育在政府主导、市场调节和社会需求三角关系中的动态平衡，是高等教育系统承担经济调控与社会稳定双重功能的结果。“双一流”高校建设是我国高校分类发展政策变迁的第四个关键节点。新时代以来，针对科技层面“卡脖子”技术难题、经济层面产业升级与创新驱动发展需求以及社会层面教育公平与就业的结构性矛盾等外部环境的多重影响，我国作出了实施“双一流”高校建设的重大决策。“双一流”高校建设通过确立动态调整机制，引导入围高校根据自身的学科优势和特色，选择重点发展的学科领域，更加精准地对接国家战略和区域经济社会发展需求，提高学科建设的针对性和实效性。这一政策设计标志着我国高等教育进入从规模扩张转向质量提升的新阶段，其本质是高等教育系统在全球化竞争和科技自主创新背景下作出的战略性调适。
通过引入政治经济转型、社会人口变动、国际竞争格局等外部要素的分析，可以发现我国高校分类政策变迁始终遵循“环境压力—制度调适—政策创新”的演化逻辑。每个关键节点都是高等教育系统对外部环境变化的应激反应，影响着高校分类发展政策的发展方向。这些关键节点不仅揭示了政策变迁过程中的偶然性和不确定性，亦体现了历史情境和政策决策者的重要性。
（二）我国高校分类发展政策变迁的结构逻辑
1. 党和国家的高等教育理念与规划
纵观我国高校分类发展政策的变迁历程，集权治理的政府控制逻辑贯穿始终。在集权治理体制下，政府作为高校的管理者，通过行政指令、教育拨款或教育立法等多种途径强有力地影响着高等教育的发展轨迹。可以说，政府行为最终决定着高校分类发展政策变迁的起点和方向。
新中国成立之初，在“以苏为师”的政治导向下，我国建立起高度集中的政治体制。反映在高等教育领域，即我国借鉴苏联高等教育发展模式，摒弃原有高等教育体系中的英美式通识教育模式，确立了以专业教育为核心的高等教育办学理念。在这一理念的指导下，我国开始进行大规模的院系调整，大力发展具有独立建制的工科院校，由此揭开高校分类发展政策变迁的序幕。20世纪90年代以后，科教兴国战略和人才强国战略的实施对“211工程”和“985工程”的持续推进起到了至关重要的引导作用，二者之间形成的良性互动模式，不仅为高等教育的发展提供了明确的方向，也促使高校分类发展政策呈现出以垂直分层为主的特征。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央领导集体倡导我国高等教育应该走内涵式发展道路，牢固确立以人才培养为中心的高等教育发展观，并特别强调把科技创新摆在国家发展全局的核心位置，深入推进实施创新驱动发展战略，坚持走中国特色自主创新道路，提高科学研究水平和成果转化能力，抢占科技发展战略制高点。该时期党和国家的高等教育理念与规划内含打造中国式一流多元化高等教育体系、建设高等教育强国的重要逻辑线索。因此，高校分类发展政策开始打破分层固化，迈向以人才培养定位为依据的多元分类阶段。
2. 经济社会发展对人才需求的转变
高校分类发展政策的历史变迁过程，蕴含着高校直接服务于经济社会发展需求的重要价值意蕴。实际上，高校人才培养与社会人才需求之间存在着相辅相成的关系，高校作为人才培养的主阵地，其人才培养的质量和水平理应满足社会的用人需求，如此才能获得长久的生存与发展。
新中国成立伊始，受苏联模式的影响，我国确立了以公有制为基础的社会主义计划经济体制。在这一经济体制之下，社会人才需求较为单一，主要侧重于专业性工程技术人才，为工业化建设提供人才支撑，以满足国防安全和人民群众生产生活的双重需求，实现快速恢复和发展国民经济的目标。因此，我国政府坚持“以培养工业建设人才和师资为重点，发展专门学院，整顿和加强综合性大学”的办学方针，基于学科准则对存量高校进行调整，客观上形成了以学科功能为依据的高校分类发展政策结构。改革开放以后，随着社会主义市场经济体制的建立，社会人才需求呈现多样化特征。特别是随着经济全球化时代的到来，世界范围内的诸多国家纷纷展开以科学技术和人力资本为核心要素的经济角逐。在此背景下，我国开始实施“211工程”和“985工程”，不断强化高等教育系统服务经济社会发展的能力和意识，促使高校分类发展政策走向分层。新时代以来，我国经济发展步入新常态，产业结构升级、第四次信息技术革命等深刻改变着劳动力市场对人才结构的需求，也敦促高校在人才培养方面改革的深化。为了满足经济结构调整和发展方式转变的需要，高校不仅要培养以科技创新为主的研究型人才，还要造就以知识应用为主的本科以上层次应用型人才以及职业技能型人才。基于此，高校人才培养开始顺应知识生产模式从传统学术范式向新兴应用范式转型的方向，从而推动高校分类发展政策向多元化变迁。
3. 高等教育治理困境的倒逼
高等教育内部存在的矛盾也是推动高校分类政策变迁的重要因素。在现行高校分类发展政策项目运行过程中，高校面临着各种难以回避的困境，致使高校分类发展问题引起政府决策部门的足够关注，并通过优化高校分类发展政策方案加以解决。
自1999年实施高等教育扩招政策以来，我国高等教育发展态势迅猛，总体数量和规模已位居世界前列。然而，伴随着高等教育数量增长和规模扩张而来的不仅是一片繁华图景，还有结构失调和质量下降等诸多衍生问题。首先，高校发展模式呈现趋同化特征，受传统资源配置格局和评价标准体系的制约，高校办学层次片面攀高，职能定位模糊不清，在学科设置上表现为向综合性大学进军，盲目扩展学科覆盖面；在类型定位上则表现为向研究型大学集聚，不断争取硕士和博士学位授予权限。其次，高校人才培养与社会需求脱节，社会变革急需的应用技术型人才供给不足，而基础性学科人才相对过剩，高校人才培养跟不上时代发展进程，难以满足社会发展对高等教育的多样性需求。最后，高校资源竞争加剧内卷化风险，诸多高校为获取更多的生存与发展空间，陷入非理性的恶性竞争模式，最终导致整体办学效益下降。针对日益凸显的高校发展问题，我国高校分类发展政策进入快速调整阶段。这一阶段主要以高等教育的结构性改革作为发展主线，旨在不断优化高等教育结构布局，完善高等教育分类体系。具体而言，一是以“双一流”高校建设为代表，我国重点大学建设开始努力将世界水平与中国特色融合在一起，在尊重教育发展内在规律的基础上，增强并用好政策激励和高校自为努力的作用，最终使我国一流大学和一流学科具备“内外统一”与“神形兼备”的特征。二是以人才培养定位作为高校分类的标准，将我国高校从宏观上设置为三大类型，并对各类型高校的战略定位进行规定，避免同质化竞争，使得高校分类发展的政策框架基本形成。三是推进高校分类评价，依据不同层次不同类型高校办学定位、培养目标、教育教学水平和质量保障体系建设情况，实施分类评价，扭转不科学的教育评价导向，确保人才培养中心地位和本科教育教学核心地位。
五、未来趋势：我国高校分类发展政策的路径探析
纵览我国高校分类发展政策的演进史发现，自上而下对高校分类发展已经达成高度的政治共识。通过剖析高校分类发展政策的变迁逻辑，对其背后的动因与规律亦有了更加深入的了解。实际上，我国当前仍缺乏具有内在逻辑一致性且普遍认同的高校分类体系。高校分类发展过度依赖传统的计划经济路径，特别是一些计划经济的思维方式和惯习仍然嵌套在整个高等教育系统之中，并对高校分类发展暗中掣肘。因此，未来政策制定应深刻总结高校分类发展历史经验，基于突破历史发展中的路径依赖以及解决当下的多重结构性矛盾两个维度，围绕设置标准、多元治理、分类评价、绩效分配四个方向构建兼顾战略性与操作性的高校分类发展新范式。从历史经验来看，设置标准是解决院系调整以来的院校定位模糊问题；多元治理是调和改革开放后形成的央地博弈矛盾以及政府主导模式与高校自主权诉求间的张力；分类评价是破解高校扩招后引发的同质化发展困境；绩效分配则是优化长期以来重点高校建设形成的资源竞争机制。从当下实际来看，高校分类发展仍面临标准体系缺失与多样化发展需求间的矛盾、中央统筹与地方特色化诉求间的治理矛盾、统一评价指标与高校特色定位间的激励矛盾，以及资源分配均质化与绩效差异化间的效率矛盾。上述四个方面的举措共同构成有机整体，既规避了历史阶段中出现的单一分层弊端，又能回应当下高等教育多样化发展的制度需求。
（一）完善不同类型高校设置的标准体系与制度设计
为做好高校设置工作，我国曾先后颁布《普通高等学校设置暂行条例》和《普通本科学校设置暂行规定》等相关政策，对高校的办学性质、师资配备、教学设施、经费来源等方面提出了明确要求，旨在加强高等教育的宏观管理，保障高等教育事业协调发展。然而，原有的高校设置标准过于刚性统一，缺乏对各类高校的分类指导，显然已经难以满足高等教育发展的现实需求。尽管2017年教育部出台的《关于“十三五”时期高等学校设置工作的意见》首次将人才培养作为高校分类的标准，确立了以研究型、应用型和职业技能型高校为基本类型框架的高校分类体系，为高校特色发展奠定了重要基础。但该文件对各类高校的办学目标、条件、质量标准等方面所作的界定尚且存在一定的模糊空间，在一定程度上表明国家层面的高校分类标准仍有待进一步完善。正由于对各个类型高校的设置标准缺乏必要的解释和描述，所有高校仍在沿用过去统一的标准进行办学，最终造成全国范围内的高校处于看似类型各异、实则大同小异的混沌之中，严重制约了高等教育改革的深入推进。因此，我国亟须制定关于不同类型高校各自的设置标准，通过确立国家层面引导性的行动目标和规范指南，引导高校明确发展定位、聚焦主责主业，实现合理布局和健康发展。具体而言，根据各类高校办学目标，在学科建设与人才培养、师资队伍与教学质量、办学规模与基础设施等方面分别进行详细规定。以师资队伍建设为例，研究型高校以科学研究和高层次人才培养为主要目标，应拥有一定数量和比例的高水平教师，如“两院”院士、“长江学者”、国家杰出青年基金获得者等，能够承担高水平的科研项目和教学工作；应用型高校以面向行业、服务社会为主要目标，应具有一定比例具备企业工作背景或实践经验的教师，能够指导学生进行实践操作和实习实训；职业技能型高校以培养高素质的技能型人才为主要目标，应配备具有丰富实践经验和教学能力的“双师型”教师，将行业前沿技术和知识传授给学生。通过明确各类高校设置标准，推动传统研究型高校向新型研究型高校转型，帮助地方本科高校向应用型高校转型，鼓励职业技能型高校在保持行业特色的基础上实现“再行业化”。
（二）构建高校分类的央、地、校多元主体治理模式
高校分类发展作为高等教育领域的重要议题，有赖于中央政府、省级政府与高校各方利益主体共同治理。因此，需要清晰划分中央政府、省级政府与高校各自的权力边界，力促实现参与主体权责的高度匹配。具体而言，中央政府应在宏观调控与赋权增能之间保持平衡，既要着眼于国家发展全局，从顶层设计层面统筹安排分类工作，制定和完善高校分类发展的宏观指导性政策文件，为省级政府提供引导与支持，也要鼓励省级政府结合本省高等教育发展实际探索省域实践方案，通过提供因地制宜的弹性空间，充分发挥其在高校分类发展中的自主决策、管理和服务能力。省级政府及其职能部门应在中央政府授予的权力范围内，结合中央重大战略决策以及省域高等教育发展目标，研制出台符合省域高校分类发展情况的具体规划，切实做好对不同类型高校的组织、协调、规划和评价工作。实际上，当来自高校外部的有利于高校分类发展的政策制定与资源供给问题得到解决后，高校分类发展的得失与成败将取决于高校内部治理水平，即高校内部组织及其权责的关系结构和运行程序。因此，加快推进高校内部治理体系和治理能力现代化是决定高校分类发展政策实施成效的核心要素。高校应加快建立科学的学术和行政组织架构，提升内部办学效率和资源配置效率，从而确保自身活力，推动高校分类发展工作的有效开展。
（三）深化以分类评价为牵引的高校分类改革
在我国行政力量主导的高等教育评价制度下，评价结果成为政府向高校分配高等教育资源的主要依据。正是由于高校在评价中的表现与其所获取的政府支持直接挂钩，诸多高校在办学过程中都倾向于采用“还原论”的建设思维，严格遵循传统以学术和科研为导向的单一性评价体系进行规划建设。此举与“以评促建”的初衷背道而驰，使得分类评价从“量体裁衣”落入“削足适履”的窠臼。其结果必然会导致诸多高校因过于追求短期效益和表面成绩而忽视教育质量这一本质要求，盲目进行非理性定位与功利性办学，陷入同质化的发展境地。近年来，高校分类评价已成为高等教育评价改革的重要环节，其政策注意力亦有所强化，但高校分类评价政策顶层设计整体仍呈现出一种抽象的制度形态，而健全高校分类评价政策规制，制定包括研究型、应用型以及职业技能型高校的分类评估标准无疑成为高等教育评价改革的目标与方向。因此，国家在完善高校分类标准，明晰各高校类型的内涵、特征和边界的基础上，应加快建立一套“以类别为原则，以多样性为出路，以发展性为目标，以质量和特色为首要”的评价体系，促进高校分类评价政策的有机衔接和持续跟进。具体而言，结合不同类型高校的发展目标和办学定位，开展深入广泛调研，设计涵盖人才培养、科研水平、社会服务、学科建设、学生发展等多方面的评估标准，并在各个维度设定具有代表性、可测性和可比性的观测指标，根据不同指标的重要性和影响力，合理分配权重。通过发挥评价的“指挥棒”作用，促使各层类高校各安其位，构建具有中国特色的高校分类体系。
（四）建立兼顾公平与绩效的高等教育资源分配制度
高校作为典型的“资源依赖型”机构，具备充足的内外部资源是其生存的基础和变革的前提。基于此，政府主管部门应加快高等教育资源分配机制和制度的改革，打破基于高校身份特征进行高等教育资源分配的旧格局，建立基础拨款与激励拨款相结合的财政资金分配动态调整机制，从而缓解高校利益博弈所带来的冲突和矛盾，为高校分类发展创造更具支持性的制度环境。具体而言，一方面，各级政府应建立高等教育公共财政保障机制，确保公共财政在任何情况下都能保证高等教育资源的投入，这是高等教育资源配置公平性的前提条件。在此基础上，各级政府根据高校的教学水平、科研实力、学生规模、专业设置等因素，制定科学合理的拨款标准。通过将财政拨款在高校间进行分配，避免资源过度集中于某些特定高校，使各类高校均能获得必要的财政支持，满足基本办学需求。另一方面，各级政府应参照不同高校的职能定位，建立涵盖教学质量、科研成果、人才培养、社会服务等多个方面的绩效评价指标体系，并采用定量与定性相结合的方式，对各类高校实行分类绩效评价，对于在教育教学、科研创新等某一方面取得突出成果的高校予以重点帮扶。通过有效传递绩效导向，提高各类高校办学积极性，以此稳住高校分类发展的大盘。同时，在研究型高校占据主导性优势的传统资源配置格局下，应用型、职业技能型高校应摒弃完全依赖政府财政拨款的惯性思维，紧密结合自身的特色和优势，主动对接区域产业发展需求，注重应用研究和开发研究，通过与企业共同开展产学研合作等方式，推动科技成果转化和应用，并拓展服务功能，大力组织人员培训、咨询服务以及技术推广等活动，形成多元化的资金来源渠道。
来源：国家教育行政学院学报