分类推进高校改革的核心要义与实现路径
刘振天
◎摘 要 中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于分类推进高校改革的意见》，对分类推进高校改革作出系统部署，体现了以统筹规划为先导、以分类改革为动力、以科学评价为牵引的整体逻辑，将布局、机制、动能、实施贯通起来。然而，分类推进高校改革是复杂的系统工程，需要处理好顶层设计与省级统筹，分类管理和分类评价，优化资源配置和项目牵引，强化人才供需适配和引导社会预期以及高校内部目标、功能与结构调整等一系列问题。唯有政府、高校、社会同向发力，分类改革才能落地见效，支撑教育高质量发展和教育强国建设。
◎关键词 分类推进高校改革；办学定位；分类评价；资源配置；落地见效
中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于分类推进高校改革的意见》（下文简称《意见》），对分类推进高校改革作出了具体安排。《意见》发布后，高教界反应热烈，不少高校已经在对照文件认真思考和谋划本校的发展问题。《意见》最大的特点，是将高校分类作了系统化要求，强调从布局到机制、从评价到资源、从政府到高校整体谋划并一体推进。
贯彻《意见》精神，必须先理解其背景和目标要求。我国高等教育已进入后普及化阶段，2025年，毛入学率达到61.30%，在学规模4872.57万人，高校数量3167所。我国已建成世界规模最大的高等教育体系[1]。高等教育普及化，必然引起并要求高等学校目标和职能的分化与多样化，这是一条基本规律。然而，多年来，不少高校办学定位趋同，发展目标游离，按照学术型和研究型大学模式办学，把升格、更名、争学位点等当成办学的主要目标和业绩。同时，从2022年开始，学龄人口进入下降通道。人口结构的变化给高等教育布局带来了新的挑战。产业转型升级对人才类型、层次、结构也提出更加多元的需求。可以说，我国高等教育正处在一个既要做大更要做好做强的关口，处在从外延扩张转向内涵发展、从规模数量转向质量特色、从同质竞争转向分类发展的关键阶段。分类推进高校改革，正是对这些新形势、新情况和新问题的积极回应。
准确理解和认真贯彻《意见》精神，首先要避免两个误区。一是把分类改革解读成简单的类型区分，以为给高校安上研究型、应用型或技能型的标签，改革就算大功告成；二是只盯着某几条具体政策条文，看不到政策背后的整体逻辑，碎片化地应对改革要求。《意见》到底要解决什么问题，如何推动和靠什么力量推动，落实《意见》的过程中可能面临哪些障碍，政府和高校各自承担什么责任等，这些需要首先厘清。
准确领会《意见》内涵要义
《意见》内容十分丰富，本文主要从以下几个方面加以理解。
1.《意见》是系统的改革方案，不单是类型划分
《意见》的逻辑主线很清楚，即以统筹规划为先导、以分类改革为动力、以科学评价为牵引，以提高教育质量为目的。统筹规划解决的是怎样布局，分类改革解决的是如何激发动能，科学评价解决的是怎么引导和约束。围绕这条主线，《意见》从四个方面作了总体部署。第一是优化分类布局结构，科学构建研究型、应用型和技能型高校分类体系，区分综合性和特色化基本方向，同时统筹中央部门所属高校和地方高校协同发展，统筹高等教育资源布局、人才培养结构和国际国内资源。第二是健全分类发展机制，完善高校科学设置机制、分类管理机制和分类评价机制，构建多赛道、多主体的评价体系，健全资源配置激励机制，强化人才供需协同。第三是激发分类发展动能，分别打造服务国家重大战略的支撑力量、服务区域经济社会发展的基础力量、服务行业创新发展的支点力量，构建高等教育融合发展新形态。第四是加强组织实施，强调党的领导、稳妥推进、营造良好氛围。布局是前提，机制是保障，动能是结果，实施是落点。四者环环相扣，构成一个整体。
可见，全面准确理解《意见》，就是要把它当成一整套制度安排，而不是一张类型名单。判断分类推进高校改革成效，不能只看高校有没有把自己归入某一类，而要观察布局、机制、动能、实施这几条线是否真正打通，分类发展是否真正落实。
2.分类不等于分层，也不等于身份固化
高校分类不是分层分等。研究型、应用型和技能型，是按办学功能划分的类型，各自承担不同的目标、职责和任务。研究型高校支撑国家重大战略，做基础前沿研究和关键技术突破，培养拔尖创新人才；应用型高校服务区域经济社会发展，做应用研究、技术攻关和成果转化，培养实践型复合型人才；技能型高校对接生产一线，培养高技能人才。其间功能不同，各有所长，不存在谁高谁低之分。但在长期形成的文凭观、人才观、知识观、择业观等影响下，人们习惯性地把类型当成等级，这种惯性不破除，分类推进高校改革就会变形走样。高校为了争取更高地位，总是千方百计地往“更高层次”上靠拢，应用型高校淡化地方服务和实践教学，技能型高校耻于技能培养，办学本分和初心反而被抛在一旁。
同时，分类也容易滑向固化。《意见》强调根据隶属关系建立多元适配的高校分类模式。本身就说明分类是动态的、有弹性的，允许各地因地制宜、一省一策。分类是给高校一个清晰的坐标，帮助其在坐标上把特色做特、强项做强，提高办学实力，但不是把高校僵硬地框死在某个类型里不允许变动。定位可以调整，类型可以优化。真正要守住的，是功能自觉和特色追求，是对自身办学本位的清醒认识。
3.“三大项目” 意在引导支持，牵引各自建成一流
《意见》明确提出，发挥好“双一流”建设对研究型大学改革的牵引作用；建强服务区域经济社会发展基础力量，实施优质特色应用型本科院校和学科专业建设工程，优化实施高水平高等职业学校和专业建设计划。“三大项目”“三套抓手”分别对应三类高校，用意在于分类引导和分类支持，使不同类型高校都有一流标准，也都能够建成一流。需要说明的是，我国各类高等学校接近3200所，国家财力有限，不可能每一所高校都能获得项目支持，必须发挥举国体制优势，集中优质资源率先支持建设一批高质量高校，起到带头、示范和引领作用。但不能把“双一流”“双优”和“新双高”当成新的等级符号，以为哪所高校得到了某个项目支持，就因此进入一流行列，就高人一等，而那些没有机会列入项目的高校就低人一头。同时，“三大项目”也不仅仅针对那些有望进入支持的高校，而是所有高校都需要按照项目示范标准加快建设步伐，切实提高教育教学质量。
“三大项目”的评价，也因应不同赛道分别设置标准，如评价应用型高校，重点是考查其服务区域贡献、技术转化成效和产教融合水平；技能型高校重在评价人才培养质量及其岗位胜任能力等。不同赛道间有着各自的分量，不能拿一把尺子去量所有高校。
分类推进高校改革中面临的现实困境
高校分类发展和分类评价向来被视作世界性难题，在我国更是如此[2]。
1.观念层面上的分类与分层
阻力首先来自观念。家长选学校看层次看名头，企业与高校合作看排名看地位，用人单位招人看牌子看声望。在这种环境里，应用型、技能型高校即使想立足本职扎扎实实办学，也很难及时得到社会的普遍认可。观念是“长走廊”慢变量，一经形成就成为刻板印象，而观念又直接影响着高等教育发展的社会环境和土壤。这说明，分类推进高校改革，制度建设是一方面，观念引导同样是长期而重要的任务。如果社会依然习惯于用一把尺子看待和衡量所有高校，分类改革就不易真正立得住和行得久。
2.评价指挥棒造成高校学术漂移
学位点评审、职称评聘、科研项目申报、经费拨款、办学评估、人才帽子等许多环节如果依然沿用单一的学术标准，学术漂移现象就难以有效遏制。应用型和技能型高校为了在评审、职称、排名中利益不受损，有意无意地向学术型和研究型大学靠近，口头上和文件中重视应用型和技能型，行动上却不得不往论文、课题、平台上用心用力用功。结果，一些地方高校由于缺乏相应基础和条件，学术质量比不上研究型大学，实践本领又比不过技能型高校，两头落空。同样，以高职高专为主体的技能型高校，又都希望升格本科，按照本科模式办学，成为本科教育的翻版或压缩版，重理论轻实践，重知识轻技术，实习实训被取消，出现明显的去技能化倾向[3]。这些问题的产生，不能怪罪哪一所高校办学不守本分和规矩，关键在于激励结构本身不尽合理。无论是正式制度或作为非正式制度的习俗，都在鼓励高校垂直向上发展[4]。所以，评价指挥棒不改，分类改革就难以真正纵深推进和取得实效，这也是分类改革最需要下力气的地方。
3.省级统筹和多元协同的缺失
《意见》在强化中央作用的同时，把分类推进高校改革的很大空间留给了省级统筹，强调根据隶属关系建立多元适配的高校分类模式。其方向和路线正确，但执行起来并不容易。各省产业基础、高校结构、发展基础与重点差别很大，如何把国家框架落到本省实际，形成既体现国家意图又符合本地需求的细化方案或次级方案，考验着地方政府的教育治理能力。现实中容易出两种偏差，一是被动等待国家统一制定分类标准，以此简单照搬；二是任由高校各自为政，省级统筹流于形式。如果省级统筹关口守不严，分类改革的整体效果就要打折扣。多元适配要做实，既需要中央给出清晰的原则和底线，更需要地方拿出符合实际的具体方案，两者必须相互衔接和协调。不过，也要看到，省级政府在分类管理问题上，也有其自身利益考量。一方面，要结合本地区实际做好高校的二次分类，促进本地高校多样化发展；另一方面，地方政府总是希望本地高校更多地上档次上水平，从中央获得更多支持，同时希望比其他地区建设更多高层次和高水平的大学，导致本地高校发展定位和目标趋同，由此形成与中央政策的偏差[5]。
4.社会参与和市场机制缺位
《意见》强调强化人才供需适配机制。实际上是把市场和社会的力量引进高等教育治理中来。然而，现实情况是，行业企业参与办学、参与评价、参与管理、参与人才培养的渠道还不畅通，产教融合和校企合作不少还停留在形式上，企业的积极性没有被充分调动起来。市场和社会对高校办学质量和贡献的反馈，也缺少制度化的渠道，难以转化为高校办学导向和资源配置的依据。分类发展如若只靠政府和高校两端用力，市场和社会的力量得不到激活，分类发展的动能和约束就会严重不足。如何把市场需求、行业评价、社会认可引入分类治理，是贯彻落实文件中需要着力破解的重大课题。
多方合力推进高校分类改革见实效
高校分类改革涉及多方面关系和利益，只有多方协作，分类推进高校改革发展才能真正见实效。
1.政府的责任与作为
加强顶层设计和省级统筹。政府首先必须抓好顶层设计。中央层面统筹好部属高校和地方高校之间、不同类型高校之间的关系，明确分类的基本框架和总体原则，明确区域布局，守住公平和质量底线，对省级政府分类政策、分类管理与分类效果进行指导、评价和问责。省级政府要承担分类推进改革的具体责任，结合本省经济社会发展、产业布局和高校实际，细化分类方案，明确每一类、每一所高校的功能定位和支持政策。省级统筹要做实，需要建立跨部门的协调机制，把教育、产业、人社、财政等力量整合，避免教育部门单打独斗，也要避免政策之间相互冲突。分类改革涉及面广、利益关系复杂，必须从全局出发，从国家大局出发，既要加强统筹和管理力度，还要尊重高校办学自主权。
加强分类管理和分类评价。分类管理要落到办学条件、招生计划、学位点授权、经费投入等具体环节，对不同类型高校实行差别化的管理标准和支持方式。分类评价是重要抓手，要真正构建起多赛道、多主体的评价体系。多赛道，就是针对研究型、应用型、技能型分别设置评价重点和指标体系，研究型高校看原始创新和拔尖人才培养，应用型看服务区域和成果转化，技能型看产教融合和岗位胜任力。多主体，就是让行业企业、用人单位、第三方机构参与评价，改变过去主要由行政部门评、主要评学术的单一局面。评价指挥棒一旦真正分赛道、多主体，高校的办学行为自然会跟着调整。这也是文件提出构建多赛道、多主体评价体系的用意所在。
优化资源配置和项目牵引。资源配置要跟分类挂钩。经费投入、平台建设、项目支持，应向在本类型内办得好的高校倾斜，让那些守本分、安其位、办出特色的高校得到实实在在的益处。“三大项目”的实施要改进，减少形式化评审，多注重建设成效，防止项目异化成名誉和牌子竞争。同时要建立动态调整机制，对定位清晰、建设成效好的高校持续支持，对定位模糊、建设不佳的高校及时预警，建立退出机制，使资源配置真正起到引导分类发展的功能。资源是高校办学的生命线，资源配置的导向变了，高校的行为才会跟着变。
强化人才培养供需协调。政府要在人才供需适配和社会预期引导上下功夫。一方面，推动学科专业设置与国家战略需求和产业发展相适应，健全专业动态调整机制，以使高校培养的人才能够被市场用得上、用得好，畅通从培养到使用的通道。另一方面，要主动引导社会预期，改善公共用人导向，破除唯学历、唯学校出身的倾向，使不同类型高校的毕业生都能凭真才实学获得体面的就业和发展机会。政府还要善于讲清楚分类改革的道理，通过信息公开、典型宣传等方式，逐步改变社会对高校的单一评价惯性，为分类发展营造良好的舆论和社会氛围。《意见》强调合理引导预期，营造良好氛围，其意义即在于此。社会观念转变虽然慢，却是分类改革能否行稳致远的深层支撑。
2.高校的责任与作为
研究型大学要服务国家战略需要。研究型高校要把服务国家重大战略、支撑高水平科技自立自强作为自己的主责主业，集中力量搞好基础研究；强化原始创新，发挥国家重要科技力量作用，适应知识生产模式转变形势；加强有组织研究，鼓励自由研究，注重交叉研究；改变长期以来单纯以学科为中心的科学研究，开展以实践为中心、问题为中心和任务为中心的新型科研。探索拔尖创新人才发现、培养和评价规律，推进自主知识体系建设和人才培养体系建设。评价研究型大学的贡献，主要看其为国家解决多少真问题、培养多少真人才。
应用型高校要把服务区域发展做深做实。应用型高校要真正把服务区域经济社会发展作为立身之本，成为复合型、实践型人才培养的主阵地，产教融合的催化剂，技术创新的加速器，成果转化的孵化器。做到这一点，学科专业设置要围绕区域产业链布局，建立健全专业动态调整机制。课程内容要跟着岗位需求走，强化实践教学。教师评价、科研导向要转向解决实际问题、转化实际成果。人才培养要强化实践能力和解决复杂问题的能力。还要主动打破学校围墙，充分吸收行业企业深度参与人才培养方案制定、课程建设、教材建设、实习实训和质量评价。应用型高校的价值，根本在于把服务地方工作做成不可替代的本领，这也是地方应用型高校存在和发展的本钱。
技能型高校要坚守技能本色。技能型高校要对接生产实践一线，培养高素质技术技能人才。技能型高校要根据职业和岗位需要设置专业和灵活调整专业，将岗位知识和能力作为课程建设的重要标准。要把产教融合做实，把双师型教师队伍建好，不断改善和提高办学条件，使学生能够在真实的生产场景中练出真本事。技能型高校的价值，主要体现在学生过硬的操作能力和企业用人的口碑上。守得住这个本位，技能型高校就能赢得尊重。当然，也不能将技能过于狭隘化，既需要培养未来从业所需的岗位技能，也需要培养学生健全的心智技能、社会技能、团队合作能力，还需要培养学生爱岗敬业和立足岗位创新的能力，尤其是人工智能时代，要培养学生批判性思维、技术伦理道德能力[6]。
分类要求要穿透到校内各环节。分类推进高校改革，不能只停留在学校层面的定位，要贯穿到院系、学科、评价和人事制度各方面。不同类型定位，有着不同的领域和赛道，领域与赛道之间虽然相互关联，却也有着明确和明显的界限，因而有着各自相对独立的系统性要求。比如，定位于应用型的高校，其发展目标、资源配置、队伍建设、学科专业设置、课程体系、院系考核、教师职称评定、科研方向、管理体制机制等，就要跟着定位运转，实现形式结构与实质建设之间内在统一。校内改革必须整体推进，把分类要求分解到每一个院系、每一位教师身上，使每一个人知道自己的位置在哪里、力量往哪里用。特别是教师评价和职称制度，要针对不同功能定位设置相应的标准，不论从事应用研究还是技能训练或者专注教学的教师，都能得到公正的评价，获得平等的发展机会。
来源：《中国高等教育》杂志